引言

“韧性”理念为灾害应对提供了新的视角，指的是受灾系统能够承受灾害冲击并能重新组织结构和恢复功能的能力（杨敏行等，2016），地震韧性作为韧性理念在地震灾害应对中的体现，强调受灾系统在地震灾害下具有抵御灾害能力、适应恢复能力和学习转化能力，成为很多国家和城市防震减灾工作的重要目标（SPUR，2009；NYC Government，2013）。国外学者研究了地震韧性的概念和内涵，并从建筑环境（Anelli等，2019；Riga等，2020）、医疗系统（Cimellaro等，2010；Jacques等，2014）、生命线工程（Seville等，2005；Cimellaro等，2014）等城市子系统开展地震韧性评估，各类灾害管理机构和社会组织在地震韧性研究的基础上制定了各项方针政策和研究报告用以指导地震韧性建设（翟长海等，2018），地震韧性成为地震防治领域的研究热点。

我国是世界上地震活动最强烈和地震灾害最严重的国家之一，发生了如2008年汶川8.0级地震、2013四川雅安7.0级地震和2017年四川九寨沟7.0级等大地震，造成严重人员伤亡和经济损失。我国高度重视防震减灾能力建设，十八大以来，在习近平总书记关于防灾减灾救灾重要论述指引下，大力提升全社会防震减灾综合能力。2020年十九届五中全会将建设“韧性城市”上升为国家战略，韧性理念深度融入地震灾害风险防治工作。地震韧性成为我国防震减灾研究的热点话题，主要集中在建筑抗震研究中（康现栋等，2021；贾明明，2022），近年来逐渐涉及社区（方东平等，2020；景梦晗，2021）和医疗系统（刘子艺等，2021；尚庆学，2021）的地震韧性研究。目前地震韧性建设仍有较大发展空间，地震防治的体制机制有待进一步完善，灾害管理体系需进行精细化构建，在城市设施的风险治理、社区的应灾能力培养、信息技术的应灾辅助等方面都有实际建设的不足和深化研究的价值，建设地震韧性城市是一个具有挑战性的目标，防震减灾事业高质量发展任重道远。

新西兰地处太平洋和印度洋板块交界处，地震频发，长期受到地震和海啸、山体滑坡等次生灾害带来的威胁和挑战。其历史上先后经历了1931年北岛7.9级地震、1942年惠灵顿7.2级地震、2010年基督城7.1级地震、2016年凯库拉7.8级地震，受灾严重，造成大量人员伤亡。新西兰从多次地震灾害中不断吸取经验，长期致力于提高地震灾害防范水平，地震韧性建设颇有成效。近年来新西兰重点关注了韧性社区评价（Le Dé等，2021）、震后经济恢复（Chowdhury等，2019）和心理关怀（Elkhidir等，2022）等方面的研究，同时其广泛应用的隔震技术、严格的建筑抗震监管、丰富而深刻的灾后学习等成功的韧性实践已成为国内外地震韧性研究的重要参考（Crowley等，2012；Bakema等，2019；Jayasinghe等，2020；Vannier等，2021；Darani等，2022；Horsfal等，2022），我国有部分研究借鉴了新西兰先进的防震技术（李明浩等，2019；刘渊等，2021），但未曾对其地震韧性建设有过系统梳理。

本文基于对新西兰地震韧性建设历程的梳理，对韧性建设措施进行归纳，如进行法律法规完善和韧性规划编制、管理自然灾害保险、抗震建筑识别与管理、开展生命线工程项目、提高社区和市场在防震救灾中的参与度、利用信息技术辅助灾害响应等，为我国建设地震韧性城市提供参考和借鉴。

1.   新西兰地震韧性建设历程

据统计，自1960年至2022年，新西兰地区震级≥4.0级的地震约24567次，震级≥6.0级地震约122次（EQC等，2016）。大地震普遍引发了海啸、山体滑坡等次生灾害，加上频繁的余震影响，为新西兰的地震应对带来了困难和挑战。2002年新西兰颁布《民防应急管理法》（《Civil Defence Emergency Management Act》），取代了1983年的《民防法》（《Civil Defence Act》），并将减少风险（Reduction）、准备工作（Readiness）、应对（Response）和恢复（Recovery）的“ 4R ”框架引入灾害应急体系，标志着地震韧性提升成为新西兰管理自然灾害风险的目标之一。

2010年末至2011年初，新西兰坎特伯雷地区经历了一系列大地震，造成基督城大都市区人员死亡，基础设施和住宅房屋损失惨重，初步修复和重建费用估计为32亿美元。随后新西兰开展灾后恢复工作，重点关注受灾住宅区的用地恢复和居民安置问题，并进行基督城中心区的复兴计划。坎特伯雷地震的严重后果提高了新西兰对地震韧性建设的重视，地震韧性理念融入国家和城市的政策战略，如2013年惠灵顿和克赖斯特彻奇（基督城）加入了100个韧性城市项目（100RC），通过震前建筑抗震评估、震中洪水等次生灾害防治以及震后房屋震损评估提高城市韧性；2015年，新西兰以《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》为原则制定《2015年国家民防应急管理计划》等。2016年新西兰凯库拉遭受7.8级地震，基础设施和住宅区建筑受到严重损坏，基于坎特伯雷地震的经验，凯库拉进行积极有序的应急响应和灾后重建，如简化震后保险理赔程序，大大提高房屋理赔效率，同时沿袭坎特伯雷地震的基础设施企业与政府协作方式，由坎特伯雷地震工作组成员参与凯库拉基础设施恢复小组，地震响应和恢复工作效率得到显著改善。

2019年，新西兰颁布《国家抗灾战略》（《National Disaster Resilience Strategy》），指出新西兰在十多年间地震灾害中吸取经验教训，基本形成基于韧性框架的灾害响应体系，新西兰地震韧性得到明显提升，下一步将从地震风险管理、地震即时响应以及地震韧性文化3个方面进一步强化新西兰的地震韧性，并提出未来十年建设韧性新西兰的目标。

2.   新西兰地震韧性提升经验总结

地震除造成环境损失和重建的有形成本外，还引起社会、经济的混乱和动荡。新西兰政府认为，灾害风险的不确定性不断增加，韧性提升是自然灾害防治的重要要求。新西兰在一次次的地震中学习，采取政策引领、组织建设、抗震建筑识别与管理、保险保障等多项举措，增强城市对地震灾害的预测能力、抵御力、适应力和恢复力，不断提升地震韧性。总体而言，新西兰地震韧性建设的经验主要包括开展顶层设计、建立韧性组织体系、提升城市设施韧性、强化社区抗震减灾能力和利用信息技术辅助灾害响应5方面。

2.1   顶层设计

2.1.1   形成健全的抗震救灾法律法规体系

新西兰在长期的抗震救灾过程中形成了全面的抗震救灾法律法规体系，以《民防应急管理法》为主，辅以各类相关专门法和针对灾后重建的法律法规，涉及灾前预防、救灾以及灾后恢复全过程。2002年新西兰颁布的《民防应急管理法》作为新西兰抗震防灾工作的基本法，相较于1983年的《民防法》，在内容上突出了以下关键要素：社区自主的灾害应对、生命线工程的应有功能和抗灾措施、国家和地方的协调互动等。该法案建立了国家应对地震及其他灾害的韧性“4R”框架（表1）（National Emergency Management Agency，2002）。“4R”框架实现了对灾害风险事前、事中和事后的全过程干预，是新西兰风险管理和应急救援工作的基本指引。

表 1  “4R”框架具体内容

Table 1.  The content of “4R” framework

4R	具体内容
减少风险（Reduction）	评估、分析灾害和风险，在可行的情况下采取措施消除这些风险；如果没有，则将其影响程度和 发生的可能性降低至可接受的水平。
准备工作（Readiness）	建立有效的风险管理运作体系，包括为公众制定自助和应对方案，为紧急服务、生命线公用事业和 其他机构制定计划。
应对（Response）	在紧急情况发生之前、期间或之后立即采取行动，以挽救生命和财产，并帮助社区恢复。
恢复（Recovery）	制定紧急情况下社区的短期、中期和长期恢复计划。
注：表格根据National Emergency Management Agency（2002）绘制。

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除了《民防应急管理法》外，其他一系列法案也在新西兰地震韧性提升中发挥作用，例如2002年《地方政府法》（《Local_Government_Act》）、2004年《建筑法》（《The Building Act》）、2016年《建筑（地震易损建筑）修正案》（《Earthquake- prone Building Amendment》）、2022年《空间规划法案》（《Spatial Planning Act》）和《自然和建筑环境法案》（《Natural Built Environments Act》）等。地震灾害发生后，新西兰应急管理工作基于《民防应急管理法》和相关专门法开展，同时针对灾后恢复，新西兰补充编制了2011年的《坎特伯雷地震恢复法案》（《Canterbury_Earthquake_Recovery_Act》）、2016年的《凯库拉重建法案》（《Kaikōura Earthquakes Recovery Act》），形成了更加全面的抗震救灾法律法规体系。

2.1.2   制定具有地震韧性价值导向的政策战略

新西兰通过韧性城市项目和国家政策战略，制定提升地震韧性的行动指南，描绘了具有地震韧性的国家、城市和社区的建设愿景。2013年，惠灵顿和克赖斯特彻奇（基督城）加入了100个韧性城市项目（100RC），制定了各自的韧性城市建设战略，如韧性克赖斯特彻奇项目（The Resilient Cities Network，2019）为减少地震的持续影响带来的洪水灾害以及社会经济脆弱性，由社区居民和城市管理机构（重建克赖斯特彻奇市议会和坎特伯雷环境委员会）组成联合小组对重建地区进行基线需求评估和风险分析，开展社区和政府等多主体合作的重建工作，以社区韧性的提升构建城市整体的地震韧性。

在国家政策战略方面，《2015年国家民防应急管理计划》在“4R”韧性框架的基础上，规定了包括中央和地方政府、生命线工程、紧急服务和非政府组织等应急活动主体的作用和责任，提高多主体应对地震风险的能力。2019年的《国家抗灾战略》吸取2010年、2011年坎特伯雷地震和2016年凯库拉地震的经验教训，确定提高新西兰抗灾能力的3个优先事项，即地震风险管理、对地震灾害的有效应对和恢复、培养地震韧性文化并建立社区韧性，构建了韧性国家的建设愿景和建设框架（图1），以提升城市和社区的灾害应对能力（National Emergency Management Agency，2019）。以提升地震韧性为导向的政策战略具备韧性前瞻性、协作性、适应性、自学习和转化能力等特征，形成了面向地震不确定性的长期建设框架，提高了城市遭受地震后的应对和恢复能力。

图 1  韧性国家框架

Figure 1.  The framework of resilient nation

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2.2   建立韧性组织体系

2.2.1   设立紧密协作的灾害响应系统

新西兰创设了协调事件管理系统（National Emergency Management Agency，2020），为应急管理机构提供了灾害响应框架，其目的是通过纵向和横向的跨职能、组织间的协调，使突发事件得到有效控制，该系统遵循新西兰“4R”框架，涉及灾前规划、灾时应对和灾后恢复等内容。协调事件管理系统规定了不同层级事件的划定标准及其响应工作的具体程序，系统划分了不同的职能部门，如控制、安全、情报、规划、物流、公共信息、社会福利、社会恢复等，各职能部门需要同其他部门和协调中心进行沟通和协调。

协调事件管理系统将事件响应级别分为国家、区域、地区、事件和社区5级（表2），其中社区级不作为正式响应结构的一部分，而是通过灾前规划的方式，将个人、社区、组织和企业纳入响应计划，以鼓励社区在灾时主动响应，灾后积极恢复；事件级响应是正式的第一级别响应，事件发生后，由应急人员建立事故控制点（ICP）为事件单元进行响应工作；国家、区域和地区三级设立固定的抗震减灾机构，涉及多组织、多事件、跨区域等尺度的总体协调活动。若发生国家级重大事件，政府将会激活国家安全系统（The National Security System），此时国家危机管理中心（National Crisis Management Centre，NCMC）也将用于国家安全系统来协调所有的政府应急响应设施。2016年凯库拉地震发生时国家级响应工作启动，惠灵顿地区受凯库拉地震影响，开展区域级响应工作。区域响应工作由惠灵顿地区应急管理办公室（WREMO）通过其应急协调中心（ECC）和5个应急行动中心（EOC）进行管理，应急响应工作重点是震后海啸警报发布、受损建筑物的封锁和支持社区避难活动。12天后警报解除，应急行动中心配合惠灵顿城市恢复小组开展震后恢复工作（Cubrinovski等，2020）。协调事件管理系统形成了纵向层级清晰有序，横向权责全面分明的部门协同系统，地震突发时能够快速启动应急响应程序，进行灾时应急和灾后恢复工作。

表 2  响应级别描述

Table 2.  The concept of response level

响应级别	描述
国家	包括国家组织的协调中心和总部，以及国家级部门协调实体和集群。由国家协调中心（NCC）协调。
区域	包括地区民防应急管理（CDEM）小组、卫生委员会（DHBs）、区域间DHB协调、警区、消防和区域组织办事处。由应急协调中心（ECC）协调。
地区	包括地方当局、地区委员会和设在地方的组织办公室（区、市）。由应急行动中心（EOC）协调。
事件	第一级官方反应，包括第一反应人员。由事故控制点（ICP）协调。
社区	公众，包括个人、家庭、社区团体和参与响应的企业。这一层面通常不构成正式响应结构的一部分。
注：根据National Emergency Management Agency（2020）绘制。

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2.2.2   设立自然灾害保险管理机构

新西兰于1994年颁布《地震委员法》（《Earthguake Commission Act》），并成立地震委员会管理国家的自然灾害保险计划，地震委员会与保险公司、中央和地方政府以及应急管理部门密切合作，能够在地震后迅速了解损失规模、社区的脆弱性和需求，帮助协调震后重建工作，同时投资地震风险研究和教育，进行风险评估和损失预估，降低社区受震风险。

新西兰政府认为，如果没有国家的自然灾害保险计划，许多业主将会因投保不足或未投保而面对高成本的灾后修复。地震保险计划可以消除政府临时救助的不确定性，使业主、保险公司和政府受益。此外，地震委员会通过再保险计划分散风险、资助自然灾害研究和减灾事业、制定修复方案等，在分散地震风险方面发挥关键作用。

目前新西兰的地震保险工作，流程如图2所示，其核心是风险分散机制，包括成立地震基金并建立再保险机制，2010年坎特伯雷地震序列导致了价值450亿美元的损失，其中72%的赔付资金来源于再保险机制。坎特伯雷地震后面临巨大索赔量和重建工作量，新西兰地震委员会为提高保险赔付效率和灾区重建速度，进行了多次改革，包括整合并简化地震委员会和私营保险公司的理赔流程、明晰住宅用地和建筑物保险范围、帮助社区恢复功能等（EQC，2021）。基于坎特伯雷地震序列的经验和改革，地震委员会和私营保险公司开展高度合作，将部分索赔验证工作交予私营保险公司，减少错误、重复和冗长的索赔处理时间，地震索赔效率大幅提高，在2016凯库拉地震中，仅灾后一年内解决了80%的索赔。

图 2  地震保险工作流程

Figure 2.  The process of earthquake insurance

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2.3   城市设施的韧性提升

2.3.1   城市建筑的地震韧性提升

新西兰通过修正建筑法、更新建筑指南和性能指标识别并加固地震易损建筑。根据2004年《建筑法》，2016年《建筑（地震易损建筑）修正案》在识别和管理地震易损建筑的方式方面进行了重大修改，标志着政府通过其前瞻性法规在减轻未来灾害损失方面迈出了重要一步，它将新西兰分为3个地震风险区域，并为评定地震易损建筑物与后续加固和拆除工作设定了时间框架，在高等和中等地震风险地区另设一类“优先建筑”，这些建筑物因其结构、类型、用途或位置而被认为风险较高，要求在更短时间内识别和修复。为支持地震易损建筑法规的实施，2022年新西兰发布了新的地震风险建筑指南（《Seismic Risk Guidelines for Buildings》），致力于研发低损伤抗震设计，以建造更具地震韧性的建筑物。该建筑指南构建了新建筑标准评级，用于量化建筑物相对于同等新建筑物的抗震性能，使用统一指标对建筑物进行分类（Ministry of Business，2022a）。若建筑标准评级较低，政府将建议用户制定应急计划，开展抗震改造或加固工作，必要时拆除建筑。

2022年新西兰发布新版国家地震危险模型（National Seismic Hazard Model, NSHM），该模型提供了新西兰任何特定地点可能发生地震的概率和地震强度，用于指导建筑物的抗震设计，减少地震灾害的不确定性。新西兰政府表示，易损建筑的管理将基于新的灾害模型进行更新（Ministry of Business，2022a）。

建筑易损性评定和震前加固等措施，能够提高建筑自身地震韧性，减少建筑受损的可能性，起到分散风险的效果，具体来说是将原本震后由政府和保险承担的建筑受损损失，在震前分散给业主和施工方。同时，对易损建筑的管理也为灾后商业、居住功能恢复和维持经济稳定起到积极作用，可视为防灾减灾对社会的溢出效应（Filippova等，2018）。

2.3.2   生命线工程的地震韧性提升

新西兰生命线工程的地震韧性建设基于成功的跨部门合作，其建设目标是提高基础设施的韧性，减少基础设施中断风险，并在发生中断时能够尽快恢复。新西兰建立区域生命线小组开展生命线项目，各小组编制一个宏观层面的风险管理和韧性规划，为生命线相关公司明确职能、建立联系以促成跨部门合作，减少区域规模事件的脆弱性。新西兰成立生命线委员会（New Zealand Lifelines Council, NZLC）协助联系并支持区域生命线小组，沟通协调区域和国家的生命线工作。

以克赖斯特彻奇生命线项目为例（Christchurch，1997），该项目中考虑了地震对基础设施的破坏。具体措施分为2部分：一是识别并降低风险，包括提高设施的抗震性能的改造、提高建筑设计标准、采用高性能的抗震材料、进行特定场地的液化风险评估、增加多样性和冗余性、增加设施的限制装置以提供抗震支撑；二是制定响应计划提高生命线的运作持续性和组织效率，包括分析确定生命线相互依存关系和潜在连锁影响（图3）、建立民防应急管理清单确定应对地震的优先次序、建立和管理生命线提供者的合作关系。该项目在2011年克莱斯特彻奇地震中发挥作用，大大减少了城市生命线工程的损失，使生命线功能能够维持并迅速恢复对城市的供应，促使社区实现“就地避难”。

图 3  基础设施相互依赖关系的说明

Figure 3.  The description of infrastructure interdependence

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新西兰生命线项目有助于公用事业公司基于基础设施系统间的依赖性和关联性，整合资产管理、风险管理，以及开展应急管理，其本质是一种事前规划，加深了社会对区域脆弱性和生命线工程相互依赖性的理解，使各公共事业公司在制定新投资和业务计划时考虑设施的抗震加固和跨公司合作，促进了与地区、社区的风险沟通，为区域和地方一级应急管理人员提供了规划支撑。

2.4   社区抗震减灾能力建设

许多社区在地震后展现出强大的社区韧性，能够及时自主开展地震救援和震后恢复工作。新西兰自2007年《国家抗灾战略》提出应急管理的核心是社区韧性的建设，开始逐渐重视社区在抗震防灾中的作用，2009年新西兰民防应急管理部（CDEM）编制《Tephra-社区韧性》（《Tephra-CommunityResilience》），从研究和规划角度介绍了社区韧性，致力于将社区韧性引入国家韧性的建设框架中。2012年《坎特伯雷地震中社区韧性研究》（《Tephra-CommunityResilience:Case Studies from the Canterbury Earthquakes》）则基于坎特伯雷地震后各社区的实际响应活动，来说明社区韧性如何在地震中实践。该研究指出，在紧急情况下，社区形成了自发的、有机的“联系”过程进行自我激活、自我管理、寻求资源并响应需求，自我激活、自给自足、自我负责和自我管理被认为是震后社区韧性的关键特征。

以利特尔顿社区（Lyttelton）为例，在2010年的坎特伯雷大地震中，利特尔顿社区组织自发领导开展灾后恢复工作，随后在2011年2月22日基督城大地震中，利特尔顿的大部分街道和建筑被毁，社区组织配合官方应急管理部门做出更多的应急服务。利特尔顿社区地震响应过程中展现出3个特点：①自发的社区领导组织（Thornley等，2015）。2010年的地震中，官方应急管理部门并没有参与最初的地震响应，社区组织以社区信息中心为领导层级，展开社区自主救灾行动，使利特尔顿社区灾后有序开展了有限但及时的灾后恢复。②广泛的社会参与渠道（Cretney，2016）。利特尔顿项目为社区设计了如志愿、文化和体育活动、社区花园、社区研讨会等多种活动方式，其中最有特色的活动是建立致力于震后需求的时间银行。时间银行的成员与社区内的其他成员分享他们的技能，例如提供维修援助、护理技能、具有维系邻里关系的手工技能等，并根据他们所做的工作获得时间积分，再以积分“购买”服务，由此形成了一个巨大的技能资源和信息网络。时间银行与官方机构相结合，成为平灾结合的一种机制，提高了社区响应灾害能力和恢复能力，增强了居民的社区意识和凝聚力。③主动震后学习和记忆。地震后利特尔顿镇的对外交通被切断，粮食安全尤其被重视，由此利特尔顿项目创建了“利特尔顿港韧性项目（Harbour Resilience Project）”，该项目旨在从地震中汲取经验，提高自身的粮食恢复力和抗灾能力（Sye等，2012）。该项目建立了学习中心，通过让市民学习社区韧性和可持续生活的新技术和方法，建立社会学习网络，有助于促进社区行动和复原力提升。这种从地震中学习经验的做法也将抗震防灾意识储存在社会、个人以及集体记忆中，树牢居民的防灾意识，增强社区韧性。

2.5   信息技术辅助灾害响应

大数据、云计算、全球定位技术等信息技术快速发展，智慧化的信息技术手段使新西兰地震应急响应具备及时性和高效性，信息技术在地震风险防范、地震预报和信息沟通、恢复重建等过程中发挥作用：①风险防范。新西兰地质与核科学研究所（GNS）开发了多种风险模型，提供地震评估，并为建筑指标制定提供依据，如新西兰社区断层模型（Seebeck等，2024），包括奥特亚罗瓦活动断层带的二维和三维模型，可实现地震元建模、地震动模拟等风险研究；如开发国家地震危险模型NSHM（Ministry of Business，2022b），可以计算潜在地震在任何单一地点破裂的变异性，为新西兰提供未来100年的地震预测。②地震预报和信息沟通。可操作性地震预报（Operational Earthquake Forecast, OEF）已在多国范围内授权和实施，以量化、沟通、管理天然地震和诱发地震活动对社会的风险（The University of Edinburgh，2021），新西兰地质与核科学研究所从2010年定期发布可操作性地震预报（Christophersen等，2017；Becker等，2020），用于余震预测、地震信息共享、应急响应辅助决策，包括对地震的即时响应（如评估灾时建筑物安全性、灾时救灾资源分配）和地震恢复（如重建时序决策、根据预期损失调整保险费）。③评估灾后重建损失。新西兰地震委员会参与开发损失建模工具（Natural Hazards Commission，2019），能够将保险数据纳入风险建模要素中，快速估计地震后的损失，并对住宅损坏成本进行建模，提高新西兰对未来灾难进行建模和规划的能力。

3.   启示

3.1   加强顶层设计，推动法律法规完善和韧性规划编制

新西兰为抗震救灾制定了全面的法律法规体系，结合以韧性为导向的国家政策和城市规划，为地震响应和韧性建设提供了法律指导和规划支撑。2022年7月我国应急管理部起草《中华人民共和国自然灾害防治法（征求意见稿）》，我国地震灾害管理的政策法规仍需完善。灾害应对需转向“灾前-灾中-灾后”全过程的风险管理思路，政策法规也需覆盖地震防灾全链条，重视地震灾害管理的灾前准备和整体统筹。我国“韧性城乡”计划正在推进中，目前韧性城乡建设基本处于理论研究阶段，未来应以提升地震韧性作为目标之一，加快制定韧性国家战略和城市规划，配合地震灾害管理的法律法规，开展地震韧性顶层设计。

3.2   完善灾害管理体系，提高震灾应急响应和灾害损失补偿能力

新西兰有序的应急响应组织体系和成熟的灾害保险管理机构为灾害管理提供了组织支撑，形成平灾结合的灾害管理体系。未来我国灾害管理体系建设一方面要加强纵向防灾和横向防灾结合的应急响应体系建设，构建强有力的综合协调机构，从资源保障、灾前规划、风险预警、信息交流、灾后恢复等方面完善应急组织内部协同工作机制，明确应急管理体系内各部门具体职能和响应时序，健全城市综合应急体系，加强应急管理、消防安全、道路交通等部门之间的交流合作，提高各部门应急联动敏捷性，增强城市应急处置能力。另一方面，要补充建设灾害保险管理机构，发展地震保险管理体系。我国巨灾保险仍处于发展初级阶段，政府尚未直接参与地震保险业管理，震后损失主要依赖于政府财政，商业化地震保险对震后损失的承担作用发挥较小，在风险转移方面的能力相当有限。未来需发展以政府为主导的地震保险管理体系，整合政府和市场保险资源，建立巨灾风险分散机制，全面提升巨灾保险的风险转移和分散的能力。

3.3   夯实地震韧性建设基础，重视城市建筑和生命线工程的抗震改造

建筑和设施是提升地震韧性的物质基础，对提升抗震防灾能力具有重要支撑作用。新西兰高度重视房屋的地震易损性评估，以国家地震灾害模型为指导，进行建筑震前风险评估和加固改造，提高建筑的地震韧性。我国未来应依据自然风险普查结果评估各地区的抗震能力，有针对性推进防灾工程建设和改造，提高城市建筑和设施的地震韧性。加强灾害风险基础数据平台建设，为地震风险评估、城市设施抗震改造以及灾害应急响应提供基础信息和科学支撑。城市建筑和设施抗震改造中，生命线工程的地震韧性尤其需要重视。生命线工程的各系统之间具有较强的耦合性，目前我国城市生命线工程呈现出各系统间管理和运作相对独立的特征，未来城市防灾建设需要深入研究城市各系统在地震影响下的耦合性、影响序列和恢复序列，构建以风险为导向的生命线工程韧性，通过识别生命线工程安全风险，制定地震响应计划，提高生命线工程的风险感知能力和抗震韧性能力，完善区域协同、政企联合、多主体参与的工作机制，实现多主体、全周期、全过程的生命线工程韧性提升。

3.4   培养社区应灾能力，以社区韧性推动地震社会和文化韧性形成

新西兰社区自发开展震后自救和恢复活动，创设社区项目供居民参与韧性建设和震后学习，营造了积极的应灾学习氛围，提升居民的灾害应对能力。社区是构建地震社会韧性的基本单元和最佳单元，将防灾文化融入集体意识，有助于增强社区自主防灾意识和公众相关知识素养，增强自救、互救能力。我国需要推动多部门参与地震安全示范社区的韧性建设，依靠政府有关部门支持并指导社区灾前抗震韧性策略、灾后恢复计划的规划和实施；在社区内部形成自治组织，和政府、企业等多元主体对接的同时，发挥自主防灾应灾能力，进行社区日常的防灾管理和设施维护，组织社区开展应灾学习，循序渐进推动自主抗震意识成为社区的集体记忆和共同认识，逐渐改变公众的防灾理念，促进社区韧性的建设。

3.5   信息技术赋能，强化地震应急响应的科技支撑

新西兰利用信息技术为地震灾害应对提供灾害信息支持和响应决策辅助，灾害响应趋向智能化、智慧化发展。我国地震预警服务刚刚起步，尚未成熟，科技创新对事业支撑引领作用不够。未来加强地震科技支撑，提高灾害技术的智能化，提高基于信息技术的地震灾害的精准感知能力，发展对地震灾害的科学预测与评估能力，强化预警服务，挖掘信息技术在灾害响应各阶段的不同作用，如灾前风险评估和地震预警、灾中灾害信息采集利用和即时响应决策辅助、灾后损失估计和重建时序规划等，完善国家应急管理大数据应用平台，推进地震信息的资源整合与共享，提高地震信息化基础支撑能力。提高技术的同时，培养多元主体利用灾害信息辅助应急决策的能力，加强对地震灾害数据分析人员的培养，拓宽与公众的信息共享途径。