引言

我国是地震多发且震灾严重的国家，建设工程抗震设防是最有效的防御与减轻地震灾害的措施。中华人民共和国成立之初，地震烈度鉴定、地震区划在我国大量建设工程抗震设防中发挥了重要作用。随着地震工程技术的进步和抗震管理体系的建立健全，地震安全性评价（以下简称“安评”）为重大建设工程抗震设计和施工提供了基本依据，在地震安全领域发挥了重要作用。

安评制度是《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称“《防震减灾法》”）（胡锦涛，2008）设立的震灾预防制度的重要组成内容。自20世纪90年代以来，安评为5万多项建设工程抗震设防提供了依据。已有震例证明，安评达到了保障建设工程地震安全的目标（马文涛等，2008）。

为深化“放管服”改革和优化营商环境，国务院先后取消了安评职业资格许可和单位资质认定、安评行政审批中介服务事项，提出将安评改为“涉及安全的强制性评估”及推行区域评估等举措。在改革面前，安评制度受到了较大冲击。在破旧但尚未立新的条件下，地震部门、安评服务市场及工程建设单位均面临着重重困境。本文在梳理安评制度发展演化和改革深化等历史变迁的基础上，分析存在的问题，提出完善新时代安评制度的展望。

1.   安评制度的历史变迁

1.1   安评制度的建立

中华人民共和国成立之初，为满足苏联援建工程设防对建设区地震烈度资料的需求，中央于1953年在中国科学院成立了地震工作委员会，作为国家计委审核重大建设工程烈度的咨询机构，负责组织开展地震烈度鉴定工作。至1954年底，共向有关部门提供了750个建设点、线路或流域的地震基本烈度鉴定意见（《当代中国》丛书编辑部，1993）。第一个五年计划开始后，为解决更大量的建设工程抗震设防需要，中国科学院组织一批专家开始编制中国地震区划图，并研制建筑抗震设计规范。1957年12月发布了第一代地震区划图——《中国地震区域划分图》，1959年完成了《地震区建筑设计规范（草案）》。

20世纪70年代，第一部全国统一的抗震规范——《工业与民用建筑抗震设计规范》（TJ 11—74）和第二代地震区划图——《中国地震烈度区划图（1∶300万）》相继发布实施。国家基本建设委员会和国家地震局于1979年3月联合印发《关于地震基本烈度鉴定工作的规定》（〔1979〕建发抗字第146号），规定了一般基本建设工程和个别特别重要建设工程的基本烈度确定分别采用区划图和开展烈度鉴定2种方法。1980年，国家地震局再发文明确了区划图的使用范围和特别重要建设工程地震烈度鉴定任务的委托方式。至此，初步形成了地震区划图及基本烈度鉴定与抗震设计规范衔接配套，一般工程与重大工程、重要工程采用不同地震基本烈度确定方法的抗震设防模式。

20世纪80年代初，地震危险性概率分析方法被引入国内（章在墉等，1982）。同一时期，场地地震危险性分析在技术方法和指标体系上均取得了长足进步。在此基础上，部分学者提出采用“安全性评价”取代“危险性分析”，以更符合工作实质和中华文化理念。同期，地震小区划研究取得了新的进展，于1988年3月发布了《地震小区划工作大纲（试行）》。

第三代地震区划图——《中国地震烈度区划图（1990）》通过验收后，1992年6月，国家地震局和建设部联合发文规定区划图用于一般工业与民用建筑的地震设防依据，同时划定了需要开展安评的工程和地区范围（国务院批准等，1992）。这是安评第一次出现在规范性文件中，也是第一次对安评范围作出规定。

1997年颁布的《防震减灾法》规定重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程，必须根据安评结果确定的抗震设防要求进行抗震设防；一般建设工程按照国家颁布的地震烈度区划图或者地震动参数区划图规定的抗震设防要求进行抗震设防。2008年修订后的《防震减灾法》保持了1997版的规定，但强调了应当按照经审定的安评报告确定的抗震设防要求进行抗震设防。2001年颁布的《地震安全性评价管理条例》（以下简称《安评条例》）增加了省、自治区、直辖市可以扩充设定本行政区域内安评范围的规定。同年，第四代地震区划图——《中国地震动参数区划图》（GB 18306—2001）（国家质量技术监督局，2001）以强制性国家标准发布实施，作为确定一般建设工程的抗震设防要求的依据。

《防震减灾法》和《安评条例》构建了安评及抗震设防要求监管的基本制度。以此为基础，确定了安评基本业务流程为：建设单位委托安评单位开展安评工作，向行政审批部门（地震局）递交安评报告；审批部门受理后交由安评委进行技术审查，根据安评报告审查结果批复建设工程抗震设防要求；建设单位将批复的抗震设防要求交付工程设计单位作为抗震设计的依据。在此流程中，建设单位为委托人，承担委托责任和支付安评费用；安评单位为受托人，提供中介服务和收取费用，并对安评报告的质量负责。

1.2   安评资质许可的形成与取消

1992年安评范围和管理模式基本设定后，国家地震局于1993年发文确立了安评上岗证书和许可证管理制度（国家地震局，1993），并在1998年进行了补充完善。2001年《安评条例》实施后，中国地震局于2002年发布了《地震安全性评价资质管理办法》，全面确立了安评单位资质和人员执业资格管理制度，2004年国务院令第412号中对其作为行政许可事项予以确认保留（国务院，2004）。2005年，原人事部与中国地震局联合发文设立了安评工程师制度（人事部等，2005）。

在深化“放管服”改革过程中，国务院于2013、2016年分别提出了取消安评人员执业资格核准（国务院，2013）和安评工程师职业资格许可（国务院，2016b），并于2017年进一步取消了安评单位资质认定，同时要求中国地震局通过制定标准、建立诚信档案和加强执法等措施加强事中、事后监管（国务院，2017）。

1.3   安评报告审定制度的演变

改革开放后，大量重大建设工程的出现对地震烈度鉴定提出了更高要求，并希望给出抗震设防的基本地震动参数。为克服工作无章可循的局面，于1983年11月成立国家地震局烈度评定委员会，其主要任务是审定国家重大项目建设地区地震烈度鉴定意见，审批全国各地区地震基本烈度的更改，承担重大建设工程、重点建设地区地震烈度工作的技术咨询（《当代中国》丛书编辑部，1993）。1986年发布的《重大工程场地的工程地震工作大纲（试行稿）》在提出技术要求的同时，规定了报告审查和审定职责分工，设定了工程地震工作和报告审定分为国家级和省级管理的制度，此为安评报告审定制度的前期。

1993年调整国家地震局烈度评定委员会，成立了国家烈度评定委员会，作为全国安评结果审定机构。《安评条例》实施后，将国家烈度评定委员会调整为国家地震安全性评定委员会，接受中国地震局委托审定安评、地震小区划和城市活动断层探测结果。各省级地震局先后成立了地震安全性评定委员会，承担辖区内安评结果评审和咨询工作。2005年，中国地震局发文对安评报告审定制度进行完善，规定分国家级和省级实施安评结果审定及抗震设防要求确定行政许可，工程建设单位或受委托的安评单位依据建设工程属性和规模提出审定申请，至此形成了较完善的安评报告审定制度。

2015年，国务院取消了安评结果审定及抗震设防要求确定作为建设工程行政审批的受理条件，提出不再要求申请人提供安评报告，改由地震部门委托进行安评（国务院，2015）。但保留了地震部门实施重大建设工程抗震设防要求审批事项。依此，中国地震局成为了安评工作的委托责任主体。2016年，国务院在清理规范投资项目报建审批事项方案中规定：在投资项目报建审批阶段，安评改为涉及安全的强制性评估，不列入行政审批事项（国务院，2016a）。但该方案未明确安评工作委托责任主体。2016年，中国地震局重申了需开展安评的建设工程范围，并撤销了国家级和省级地震安全性评定委员会，以防变相审批。

2017年，中国地震局发文对安评范围、工作程序、成果审查及监督管理作出规定，再度确认国家级和省级管理及工程范围（中国地震局，2018）。其中，对于国家层面，范围包括重大建设工程、受地震破坏后可能引发严重次生灾害的建设工程、核电站和核设施建设工程；对于省级层面，规定了可将国家级之外的有重大价值或有重大影响的其他建设工程纳入安评范围。目前，全国31个省（自治区、直辖市）均已通过地方条例、政府规章或地方标准等方式确定了安评范围。对于报告审定，同样采用国家级和省级技术审查，国家重大建设工程、跨省份的建设工程、核电站和核设施建设工程纳入一级安评报告技术审查，由中国地震局指定的第三方实施；除此之外的纳入二级技术审查，由省级地震局指定的第三方实施。审查费用由同级地震部门承担。

1.4   区域安评的产生

2018年，国务院办公厅在开展工程建设项目审批制度改革试点中，推行由政府统一组织对安评实行区域评估（国务院办公厅，2018）。2019年，在试点的基础上全面施行区域评估，规定在各类开发区、工业园区、新区和其他有条件的区域由政府委托开展评估，安评不再作为项目审批或核准条件（国务院办公厅，2019）。

中国地震局于2019、2020年先后发文，提出以“区域性地震安全性评价”（以下简称“区域安评”）作为施行区域评估的具体措施，并对区域安评工作流程、技术方法、从业单位条件和加强管理作出规定（中国地震局震防司，2019）。在技术指标上，要求给出50年超越概率63%、10%和2%的地震动参数（中国地震局，2020）；在技术审查上，明确由所在地省级地震局组织实施。据此可看出，区域安评在定位上是地方政府提供的一项公共产品，技术上主要以服务于特定区域内除重大建设工程以外建设工程的抗震设防为目的。

目前，全国已有23个省份制定了管理制度、14个省份出台了工作大纲、3个省份颁布了地方标准，对辖区内开展区域安评的从业单位条件、工作流程、技术方法、报告审查及结果使用等作出规定。

2.   当前安评制度改革中存在的问题

2.1   安评实行审批部门委托的困局

安评的目的在于通过专门的场地勘察为重大建设工程提供抗震设防要求，服务对象为具体的特定建设工程。而区划图作为强制性国家标准，是为量大面广的一般建设工程提供抗震设防要求的公共产品。在安评制度改革前，安评中介服务属于市场行为，其费用作为工程建设成本，由建设工程申请人承担。

根据2015年国务院改革文件规定，安评申请人无须承担安评委托义务，安评报告由审批部门提交并承担费用，安评成为由国家财政承担的公共服务。由审批部门委托开展安评存在以下难处：

（1）无法预计需要开展安评的建设工程数量，无法预知工程属性、规模和地理位置，无法编制年度预算。

（2）给审批部门造成沉重的财政负担。

（3）由审批部门进行委托将造成仅有一个买家，可能导致服务市场畸形发展。

（4）可能限制范围目录之外但确有必要或建设工程申请者希望进行安评的情况。

（5）在建设工程投资多元化的条件下，投资来源包括政府、社会和外国资本等，如果全部由审批部门承担安评费用，有悖于公共财政使用的公平原则。

2.2   区域安评与地震小区划及区划图的同质化疑虑

区划图作为全国范围一般建设工程的抗震设防要求，是在房屋抗震设防中“小震不坏、中震可修、大震不倒”准则下给出的建设工程抗震设计采用的基本地震动参数。强制性国家标准《中国地震动参数区划图》（GB 18306—2015）（中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局等，2015）采用50年超越概率10%的地震动峰值加速度和地震动反应谱特征周期作为区划参数，并给出了50年超越概率63%和2%的参数换算原则和方法。

地震小区划是对某一特定区域范围内地震安全环境进行的划分，预测这一范围内可能遭遇到的地震影响的分布，目的是为城镇、厂矿企业、经济开发区等土地利用规划工作提供基础资料，主要是为一般建设工程抗震设防提供地震动参数，采用50年超越概率10%的概率水准。

按照国务院办公厅的改革要求和中国地震局的施行措施，区域安评是在各类开发区、工业园区、新区和其他有条件的区域内，参照安评工作流程和技术方法，确定建设工程抗震设防的地震动参数。国务院办公厅改革要求以区域评估替代安评，但规定主要涉及房屋建筑和城市基础设施等工程，不包括特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大建设工程。在中国地震局规定的区域安评工作技术指标和审查要求中也体现出主要适用于一般建设工程的属性。在技术内容上，中国地震局及大多数省份仅要求给出50年超越概率63%、10%和2%的参数。云南、贵州、浙江、江苏、福建、重庆等省市要求给出6、7、11、14个概率水准的参数，部分省份的规定涵盖了我国目前所有建设工程所需概率水准的地震动参数。

实践中，区域安评更符合特定区域房屋建筑和基础设施中较重要或规模较大的建设工程的需要，提供精度更高、更契合实际场地条件的抗震设防要求，但未涉及交通、水利、能源（包括核电站）等领域的重大建设工程。事实上，极少出现各类重大建设工程集中连片的情况。因此，区域安评本质上并不能完全取代重大建设工程的安评，但在工作要求上与安评接近（中国地震局震防司，2019），在建设工程类型和规模不确定的前提下，大范围地进行场地勘察（如物探剖面探测、钻孔探测等）将导致过大的成本投入，相当于为特定区域内所有项目均作了安评，具有变相的安评范围扩大化嫌疑，区域安评给出的结果未必吻合建设工程的需要，可能存在“评而未用”的情况。

2.3   安评结果质量监管难点

重大建设工程的安评、区域安评、地震小区划是技术性非常强的专业工作，从业人员需具备扎实的地球物理学、地震地质学、地震工程学知识。在取消安评人员执业资格核准和单位资质认定后，事实上极大地降低了安评从业门槛。

目前，相关的从业监管制度和信用考评体系尚未完善，技术方法、业务流程、工作内容、成果表述、结果应用等方面的技术标准多属空白，质量保障体系有待健全，由此带来的直接后果是监管困难，从而造成技术服务市场的混乱，给重大建设工程的安评、区域安评、地震小区划质量带来严重隐患。

2.4   “应评未评”与“评而未用”

建设工程只有按照抗震设防强制性标准进行设计、施工，才能实现防灾目的，抗震设防要求只有落实在抗震设计中才能发挥其效用。《防震减灾法》第三十六条规定：有关建设工程的强制性标准，应当与抗震设防要求相衔接，其目的在于避免事后补救难以消除影响或代价更高的不利局面。随着“放管服”改革的推进，安评制度改革破旧而未立新，部门之间标准不衔接，从而导致重大建设工程抗震设防要求在项目审批、设计、施工、监理、验收全过程不能均得到很好的执行。

2020年初，有关部门对西南部分省份进行建设工程防震安全专项督查检查，在核查的数百项重大建设项目（包括高速铁路、特大桥梁、水库堤坝、输油气管线等）中，应开展安评而未评的项目约占2/3。小部分“应评未评”的项目是省级地方政府和行业部门均规定要作安评的，但大部分“应评未评”的项目是省级地方政府规定要作安评、行业部门未要求作安评的。可见安评范围不统一是造成重大建设工程“应评未评”与“评而未用”的重要原因之一。

此外，对抗震设防要求的执行须贯穿抗震管理各环节，而技术标准是抗震管理最重要的支撑，其中既包括确定抗震设防要求的安评标准和区划图标准，又包括相关的工程建设强制性标准。由于这些标准的归口及制修订权限分属不同的管理部门，抗震管理各环节的监管部门各负其责，因此造成了有关建设工程的强制性标准与抗震设防要求衔接不顺畅，这也是造成重大建设工程“应评未评”与“评而未用”的原因。

3.   完善安评制度的展望

3.1   厘清安评、区域安评、地震区划和地震小区划的功能定位

不同建设工程考虑重要性、可能产生灾害程度和类型而选择不同的抵御地震破坏准则，并采用相应的概率水准及与之对应的设计用地震动参数。《防震减灾法》《安评条例》及相关法规、规章和强制性标准等构成了抗震设防管理规制体系，其基础是确定抗震设防要求。重大建设工程的安评、区域安评、地震区划和地震小区划是目前主要的地震危险性评价技术途径（黎益仕等，2021），分别用于不同建设工程抗震设防要求的确定，应按照改革要求厘清其功能定位。

（1）重大建设工程的安评。重大建设工程和可能产生严重次生灾害的建设工程，应对工程场地的地震危险性进行专门研究，基于实际场地地质条件，按照拟建工程对概率水准的需要，给出地震动参数和地震地质灾害评价结果。为区别起见，可将其称为“工程场地地震安全性评价”，简称“场地安评”。

（2）区域安评。在各类开发区、工业园区、新区等连片拟出让或划拨土地推行的区域安评，主要以覆盖今后可能建设的房屋建筑和城市基础设施等工程为目标，不包括特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大建设工程。区域安评按照一般建设工程所需概率水准给出地震动参数，作为今后区内一般建设工程抗震设计的依据。依此，可将其称为“区域性地震安全性评价”，简称“区域安评”。

（3）地震区划。地震区划是在全国或省级行政区、跨省经济区（如环渤海经济区、长三角经济区等）及长输管线工程、长距离交通设施等的沿线地区，给出基本地震动参数，主要为量大面广的一般建设工程提供抗震设计依据。地震区划图给出的是一般建设工程抗震设防要求的最低限值。

（4）地震小区划。地震小区划是由早期的烈度调整演化发展成为城市和建设工程提供国土空间规划、工程选址、采取地基处理措施及工程抗震设计提供依据的工作。与地震区划相比，地震小区划针对的是较小的地域，如县级行政区或中小城市区域，能够基于当地实际场地类型和周围地震环境，给出较地震区划图更科学合理的地震动参数和比例尺更大的地震小区划图。地震小区划图可为一般建设工程，特别是规模大、功能重要的建设工程，提供抗震设计依据。

3.2   统一全国安评范围

重大建设工程的安评存在“应评未评”与“评而未用”的困局，重要原因之一是重大建设工程的安评范围规定存在不统一和不合理的情况。地震破坏性不因地区而不同，重大建设工程设防准则和地震安全保障不应有地域区别。以“放管服”改革为契机，在厘清重大建设工程的安评、区域安评、地震区划和地震小区划的功能定位和建设工程抗震设防实际需要的基础上，聚焦超出一般建设工程所需超越概率水准和对地震灾害风险管控有更高要求的建设工程，以当前地震工程科技水平和现行建设工程抗震设计强制性标准为基础，经科学论证后统一给出全国重大建设工程安评范围，并确立调整重大建设工程安评范围机制。

3.3   重构抗震设防要求监管链条

目前，我国已基本形成了覆盖可行性研究、设计、施工图审查、竣工验收、工程质量安全检查等环节的建设工程抗震管理体系，抗震设防要求贯穿始终。为解决重大建设工程安评“应评未评”“评而未用”及一般建设工程中抗震设防强制性标准未得到严格执行等问题，须重构抗震设防要求监管链条，进一步完善抗震设防监管机制。

（1）明确界定不同类别建设工程确定抗震设防要求的技术途径。确保重大建设工程“应评尽评”，一般建设工程合理采用地震区划和地震小区划结果，开发区等特别区域内房屋建筑和基础设施建设工程采用区域安评结果。在建设工程可行性研究、工程选址和抗震设计等环节做到抗震设防要求不缺位。

（2）构建场地安评、区域安评、地震小区划工作质量监管体系。强化从业单位资质、信用记录和人员资格管理，引导技术服务市场规范有序发展；规范相关业务流程、技术标准和报告审查要求，严把报告质量关；有关部门建立建设工程抗震设防基础数据和抗震设防要求执行情况的信息采集和共享机制，为抗震设防要求监管奠定坚实基础。

（3）有效落实监管主体职责。国务院有关部门要将重大建设工程抗震设防要求审定许可纳入工程建设项目审批管理和投资项目审批监管环节，并确保重大建设工程场地安评“尽评尽用”，建设工程严格按照抗震设防要求进行设计和施工。

3.4   建立健全抗震设防要求标准体系

经过数十年的努力，我国已形成由法律、法规、规章、规范性文件及配套技术标准组成的抗震设防规制体系。技术标准为抗震设防要求监管提供了强有力支撑。但目前存在的标准不衔接、不健全问题严重制约了事前、事中、事后监管的有效实施，亟待进一步建立衔接有序、技术协调、覆盖完整的抗震设防要求标准体系。

（1）明确并细化建设工程抵御地震破坏的准则，建立包括核电站、大型水库大坝、特大桥梁等各类建设工程设防的超越概率水准指标体系；运用《中华人民共和国标准化法》（全国人大常委会，2017）设立的标准化协调机制，理顺抗震设防有关强制性标准的衔接问题。

（2）持续提升地震区划等公共产品的标准化水平。以地震活动断层探测、地震危险性分析等成果为基础，定期更新全国地震动参数区划图，推进省级行政区或跨省经济区区划图和市县级地震小区划图标准编制，以满足精度更高、要求更严格的建设工程抗震设防需要。

（3）不断完善支撑抗震设防要求确定的技术标准体系。运用标准化原理和方法，系统梳理抗震设防要求相关业务的标准化对象；不断完善《工程场地地震安全性评价》《区域性地震安全性评价》《地震小区划》及其配套技术方法、工作流程、成果表述、审查要求等技术标准；建立起支撑安评制度的标准综合体，形成抗震设防要求监管的强有力支撑，实现科学有效的监管。

4.   结论与建议

安评制度的演化发展既是地震灾害风险管理能力提升的体现，又是建设工程抗震管理体系进化的结果。随着地震工程技术的进步和“放管服”改革的深化，安评制度改革正处于破旧立新的过程中。安评制度作为建设工程抗震设防监管的基础制度，既要适应深化“放管服”改革、优化营商环境之势，又应契合众多重大建设工程科学确定抗震设防要求之需。

安评制度改革进入深水区后，涉及的问题日益复杂，面对当前所处困境，在通过创新行政手段以落实监管、通过充分发挥行业组织的作用以促进改革创新的同时，应更注重运用法律形式加快新制度的形成，消除改革中的不确定因素，保证安评制度改革目标的实现。将改革需求与修订法律法规相结合，一方面可使改革过程中获得的经验、暴露出的问题转化为修订法律的动力；另一方面通过运用法律形式确立改革的目标和原则，通过立法协调各方诉求，将有利于保障制度的贯彻实施（李洪雷，2014）。结合当前的实际，加大力度推进《防震减灾法》和《安评条例》的修订，将是走出改革困境、重构安评新制度的关键环节。

致谢 本文撰写过程中，得到了徐宗和研究员和薄景山研究员多次面对面指点与珍贵历史信息分享，还得到了徐徐、吴健、田学民、廖青松、魏乐颖以及中国地震局震害防御司高亦飞、王龙的支持和帮助。在此表示衷心感谢！