引言

近年来，城镇化水平快速提高，从目前的城镇化布局规划来看，城镇数量和规模不断扩大，城镇化主体地区有向地震高风险区集中的态势。因此，震后有效的应急处置在人口高度集中的城镇中显得尤为重要。在城镇防震减灾工作管理体系中，县市防震减灾工作部门处于最基础和最关键的地位，它行使着防震减灾行政管理和公共服务的职能，既是政府面向社会、联系群众的桥梁和窗口，又是把地震科技成果转变成政府决策意识、协助政府组织协调社会各方面力量做好防震减灾工作的纽带（李平，2009）。但随着社会、经济和科技的快速发展，县市防震减灾工作部门在开展城镇地震灾害应急处置工作时却面临着较大困难。首先，当前城镇地震应急处置工作主要依据平时制定的地震应急预案开展，普遍存在各层级各地预案雷同、缺乏针对性与可操作性等问题。解决这一问题的关键除加强县市防震减灾工作部门的管理能力外，还应强化对城镇地震应急处置行为中共性规律的深入挖掘和研究（邓砚等，2013）。其次，相对于大中型城市的地震灾害，城镇地震灾害有其独有的特点，需从城镇地震应急工作的实际需求出发，研究建立具有区域特征且操作性较强的城镇地震灾害应急处置模型。

以提高城镇地震灾害应急处置能力为目的，本文总结以往城镇地震应急处置案例，提炼城镇地震灾害应急处置流程，结合城镇特殊的社会经济、自然地理等特点，在分析影响地震灾害应急处置关键因素的基础上，按地震烈度的不同，构建了多因素控制的城镇地震灾害应急处置模型，为城镇地震应急处置的科学化、规范化提供了参考。

1.   城镇地震灾害应急处置流程分析

正确和理性地把握城镇地震应急处置中各阶段的处置重点和内容，才能系统地理解和应对城镇地震应急处置中涉及到的各种问题，采用针对性的决策分析技术、模型和方法做出科学合理的地震应急决策，最终达到及时高效地进行应急处置的目的（徐敬海等，2014；王海鹰等，2014）。

城镇作为一个地震灾害事件的局部地区，受灾程度不同，应急处置阶段的时间尺度不同，处置流程不同，各阶段处置要点也不同。通过对历史地震应急处置案例和应急预案的分解和分析，提炼出了城镇地震应急处置的基本流程，将城镇地震应急处置分为应急响应、应急救援、安置救助和恢复生产自救4个主要阶段，明确了不同灾害程度下的处置流程、处置阶段时间尺度，以及不同阶段处置的重点和内容。以城镇主体位于Ⅷ度区为例，应急处置各阶段时间尺度和主要应急处置行为如表 1所示。

表 1  城镇地震灾害应急处置主要阶段

Table 1.  Main stages of urban earthquake disaster emergency disposal

应急处置阶段		主要应急处置行为
Ⅰ	应急响应阶段 (震后最初3小时左右)	政府组织召开紧急会议，与上级保持信息的联通，启动应急响应，安排部署各单位的主要任务。收集灾情信息并上报，按照应急预案启动部分应急措施，如开展社会秩序的维稳、群众的紧急疏散、伤员的医疗救治、动员当地各类救灾抢险队伍和群众开展自救互救等。
Ⅱ	应急救援阶段 (震后3—72或 90小时)	不断汇总并按要求统一上报灾情，根据逐步完善的灾情信息，同到达的外部救援力量投入大规模集中的人员抢救行动中，有针对性地开展被压埋人员搜救送医、危险区人员疏散、医疗救护等工作。同时进行群众紧急安置、重点生命线设施的抢通、工程抢险、次生灾害处置、重要目标保护、治安维护等，但大部分人力物力都集中在救人中。这个阶段何时结束主要是根据生命救援规律72小时的统计时间而定的，但如果被埋压人员在早期未得到十分有效的救援，例如缺乏救援机械、专业救灾队伍支援较晚等原因，时间会有所延长；对于救援力量支援比较快的城镇，可能会提前结束。
Ⅲ	安置救助阶段 (震后72小时—大批外援物资到达)	在上一阶段虽然对灾民进行了紧急安置，但是由于物资保障可能出现阶段性短缺等原因，在大规模集中人员搜救基本结束后，需要对受灾群众进行进一步的安置和救助，采取应急措施，临时安排解决群众吃、穿、住等紧迫生活问题，若主震强度不大或余震减弱，非危房户的灾民可以回家居住，当地政府需主要解决的是危房户的救济和所有灾民生活必需品等物资供应的保障。加强医疗救助工作和重伤员的转移，随着搜救任务的完成，为了防止大灾之后有大疫，需要全面开展卫生防疫、饮用水和食品检测等工作。此外，灾区的社会秩序可能出现混乱，需及时维护社会稳定和治安，加强宣传引导。
Ⅳ	恢复生产自救阶段 (大批外援物资到达—启动过渡安置)	为保障灾民的基本生活需求及当地的后续发展，政府需迅速引导有条件的企业恢复生产、工作秩序，特别是生产食品、药品、生活用品的企业恢复生产，以加大物资供应；各职能单位恢复行政办公秩序，为人民群众提供相关的行政服务。进一步加快房屋等建筑工程的排查，进行更全面的道路抢通和通讯、电网、供水、供气设施等生命线工程的抢修。呼吁和接受外部救援资金支持和援助。配合上级专业部门开展灾后重建的集中安置点规划等工作，进一步安置群众生活。恢复灾区社会经济和生产生活秩序。

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2.   城镇地震灾害应急处置关键影响因素分析

除全面、正确地把握不同灾害程度下城镇地震应急处置流程及内容外，另一个需要明确的是影响其应急处置科学性和效率的各种关键因素，清楚哪些信息有利于决策，以便主动地确定、贮备和收集有用和关键的数据和信息，为开展科学合理的地震应急决策分析方法、模型和技术研究决策提供数据支持（聂高众等，2011；邓砚等，2005）。

2.1   城镇地震灾害应急处置的关键影响因素

由于灾情越重，应急处置过程中的新增影响因素就越多、复杂性就越高，因此，对一个假设遭受严重破坏性地震灾害的城镇，在地震灾害应急处置流程分析基础上，需提炼出影响各应急处置阶段的关键因素（表 2）。

表 2  城镇地震灾害应急处置关键影响因素

Table 2.  Key influencing factors for urban earthquake emergency

应急处置阶段		处置行为	影响因素
Ⅰ	应急响应阶段	启动地震应急响应	地震震级、地震烈度、人口密度
		地震灾情信息的收集与上报	通讯条件、地震发生时间
		制定初步的应急处置方案	地形地貌、天气情况、少数民族情况、快速评估的人员伤亡数等
Ⅱ	应急救援阶段	人员搜救及医疗救护	地震震级、人员伤亡数、地震发生时间、道路交通情况、极端天气、次生灾害、医疗条件、经济发展水平
		人员疏散	次生灾害、重大危险源、建筑物破坏、生命线工程破坏情况、人口密度
		紧急安置	建筑物破坏情况、天气情况、少数民族情况、次生灾害危险性、经济发展水平、受灾人口
		维护社会治安	人口密度、重点目标分布，建筑物破坏、次生灾害等受灾情况
		重要生命线工程抢通	生命线工程和设施破坏情况、所处的地形地貌等自然条件
		次生灾害处置	次生灾害危险源的地点及分布情况、次生灾害受灾情况
Ⅲ	安置救助阶段	临时安置	无家可归人员数、建筑物破坏等受灾情况、少数民族情况、天气情况、次生灾害点及危险源
		卫生防疫	死亡人数、天气情况、震后生活环境破坏情况
		维护社会稳定	居民生活影响、物资供应情况、经济发展水平
		宣传引导	电网、通讯网络的破坏情况、实际受灾情况
Ⅳ	恢复生产自救阶段	恢复社会秩序	实际受灾情况、经济发展水平、居民生活影响
		工程排险和重要生命线设施修复	建筑物、生命线工程实际破坏情况、地形地貌等自然环境因素
		呼吁和接受外援	直接经济损失等实际受灾情况、经济发展水平
		恢复重建准备	无家可归人员数、建筑物破坏情况、少数民族情况

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2.2   城镇地震灾害应急处置的关键影响因素分类

根据上述分析可以看出影响城镇地震灾害应急处置的因素众多，以下按自然环境、社会经济、震情、灾情对提炼出的关键因素进行分类，并对各因素进行定量或定性的细化，为后续受多因素控制的城镇地震灾害应急处置模型之构建奠定基础。

2.2.1   自然环境因素

影响城镇地震灾害应急处置的自然环境因素主要以地形地貌及极端天气情况为主。按照5类基本地形将地形地貌对应分为平原、盆地、高原、丘陵和山地；极端天气情况包括酷热（高温预警）、极寒（寒潮预警）、暴雨（暴雨预警）、大雾（大雾预警）等，可通过天气预报获取，如图 1所示。

图 1  自然环境因素

Figure 1.  The natural environment factors

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2.2.2   社会经济因素

将人口密度、经济发展水平、少数民族情况、道路交通条件、通讯条件、重大危险源分布情况等归纳为影响城镇地震灾害应急处置的社会经济因素。

人口密度是城镇地震灾害应急处置过程中判断当地人员伤亡情况的重要依据，根据中国人口密度分级标准（葛美玲等，2009），将人口密度划分为密集（＞100人/平方千米）、中等（25—100人/平方千米）、稀少（1—25人/平方千米）、极稀少（＜1人/平方千米）4类；以人均GDP作为衡量地区经济发展情况的主要指标，根据国家统计局的规定分为发达（＞30000元）、较发达（15000—30000元）、一般（6726—15000元）、落后（＜6726元）4个等级（吴琼，2015）；少数民族情况按当地实际分为有无少数民族聚居两类；根据公路等级划分标准中的高速公路、国道、省道、县道、乡村道等公路类型，将城镇交通条件分为发达（有高速公路）、一般（有国道或省道）、落后（县道、乡村道）3级；按照目前常用的有线、无线、卫星、网络通讯方式，将城镇的通讯条件分为较好（有有线、无线、卫星、网络通讯）、一般（有有线、无线和网络通讯）和较差（有有线通讯）3级；重大危险源包括大型水库、化工厂等，在平时的应急准备中，应明确重大危险源的分布、数量及类型等情况。如图 2所示。

图 2  社会经济因素

Figure 2.  The social and economic factors

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2.2.3   震情因素

震情因素主要包括地震烈度、地震发生时间和余震情况。地震烈度作为地震破坏强度的综合度量，与地震震级、震源深度及震中距等密切相关，在震后可通过快速评估得出。结合实际经验，根据不同地震烈度造成的人员伤亡等受灾情况，将地震烈度分为Ⅵ度及以下、Ⅶ度、Ⅷ度、Ⅸ度、Ⅹ度及以上5类；地震发生时间的不同对应了不同的人员在室率，根据四川地区人员在室率相关研究结果（肖东升等，2009），将6:00—18:00划分为白天，18:00到次日6:00划分为晚上；震后余震发生的活跃与否是影响应急处置的又一关键因素，按照地震破坏强度，在此考虑4级及以上的余震对应急处置的影响。如图 3所示。

图 3  震情因素

Figure 3.  The earthquake factors

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2.2.4   灾情因素

影响城镇地震灾害应急处置的灾情因素主要有人员伤亡数、直接经济损失、建筑物破坏情况、生命线工程破坏情况、无家可归人员数、次生灾害、居民生活影响等。在实际处置过程中，根据快速评估结果及通过灾情上报不断汇总的信息，应用辅助决策模型可计算救援力量、物资需求等用于应急处置。其中，次生灾害按类型分为地质灾害类（滑坡、泥石流）、化工类（毒气泄漏、爆炸）、水库类（堰塞湖、溃坝）3类；通过归纳历史震例中地震发生后对居民生活造成过的主要影响，将居民生活影响情况分为水电气中断、通讯中断和粮食饮用水中断3种。如图 4所示。

图 4  灾情因素

Figure 4.  The disaster-related factors

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3.   城镇地震灾害应急处置要点分析

对城镇地震灾害应急处置的关键影响因素的分析表明，应急响应、应急救援、安置救助、恢复重建各阶段的处置行动级别和规模、紧迫程度和持续时间、方式和方法以及保障条件等都与自然环境、社会经济、震情、灾情因素密切相关。多因素控制的城镇地震灾害应急处置流程如图 5所示。

图 5  多因素控制的城镇地震灾害应急处置流程

Figure 5.  Urban earthquake disaster emergency handling process with factors control

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地震烈度作为地震破坏强度的综合度量，在震后可通过快速评估得出，不同于地震震级，震后不同地区对应不同的烈度，对于市县政府开展城镇应急处置更加适用。因此，在城镇地震灾害应急处置流程的基础上，围绕影响城镇地震灾害应急处置的关键因素，对城镇地震灾害应急处置各个阶段的目标、任务、需求等处置要点进行研究，建立不同烈度地震灾害破坏情景下的城镇地震灾害应急处置模型。

根据实际地震应急处置经验，地震应急响应阶段的时间一般为从地震发生开始到震后2小时左右结束。震后30分钟内政府及其各部门启动应急响应，成立县（市）抗震救灾指挥部，1小时到2小时内组织收集灾情信息，动员各种救灾抢险队伍，迅速开展以自救互救为主的人员搜救送医、社会秩序维稳、群众紧急疏散、医疗救治、次生灾害排查等应急处置。处置要点如表 3（部分）：

表 3  城镇地震应急响应阶段处置要点

Table 3.  Key points of urban earthquake emergency response phase handling

处置时间	地形地貌		天气情况					……
	高原	山地	酷热	极寒	下雨	暴雨	大雾
30分钟	考虑次生地质灾害发生的可能。考虑地形对救援装备配备的特殊需求，部署山区的人员搜救工作。		酷热天气不利于被压埋人员的存活，可通知辖区各乡镇政府、公安民警等在救援力量到达前，组织受灾群众开展自救互救。民政、卫生等部门准备防暑降温及相关药品等救援物资。卫生部门开始准备人员密集区、集中安置点等重点区域的卫生防疫工作。	民政部门准备调集更多的帐篷、棉被等御寒救援物资。为参与救援的人员配发防寒装备。	为救援队配发雨具等相关装备。准备帐篷、雨伞等救援物资。	考虑暴雨等极端天气诱发滑坡等次生灾害的可能。国土部门加强对次生地质灾害隐患点的监测预警，发现异常及时上报。交通部门对可能因次生地质灾害出现中断的路段进行24小时监控。	气象部门对大雾等恶劣天气进行监测预警，交通部门需组织人员加强对道路等重点路段的监控和管制，保障恶劣天气下救援车辆的行车安全。
1小时	组织国土等部门立即开展地震可能引发的次生地质灾害及隐患点排查，特别是与外界连通的公路等交通路线旁易滑坡地段的地质灾害情况。交通部门对可能受地质灾害影响的道路、桥梁、涵洞等交通要道进行巡查。建设部门准备对位于山区房屋的受损情况开展巡查。
2小时

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在应急救援阶段，烈度为Ⅷ度及以下城镇，通常在比较短（24小时）的时间内，依靠当地的公安、武警、消防等救援力量能基本完成人员搜救等应急救援任务；烈度为Ⅸ度及以上的城镇建筑物将普遍遭到破坏，整体受灾严重，城镇应急处置应重点围绕对人员的搜救展开，在此过程中除自身组织的自救互救外，需要外部救援力量的介入，应急救援时间将延长到震后72小时甚至更长。处置要点见表 4（部分）。

表 4  城镇地震应急救援阶段处置要点

Table 4.  Rescue phase of urban emergency handling key points in earthquake emergency

处置时间	影响因素						……
	人口密度				少数民族情况	地震发生时间
	密集	中等	稀少	极稀少		白天
4小时	人员伤亡数及受灾人数较人口稀少的地区多，以当地救援力量为主全面开展人员搜救；通过不断收集汇总灾情信息，掌握受灾情况，如果出现当地救援力量不足等问题，需及时上报上级政府部门，请求外部救援力量的援助。卫生部门需在受灾区域、人口密集区等迅速开展医疗救护和卫生防疫，并加强对医疗物资的供应、采购和储备。救护车开始进行城乡间重伤员的转运。公安民警对城区、应急避难场所进行24小时治安巡逻，公安交警进行交通管制，保证救灾车辆优先行驶。救援队伍对受地震次生灾害严重威胁或生产生活受到严重影响的群众进行转移。宣传部门加大震情灾情宣传力度，正确引导社会舆论，维护社会稳定。民政部门汇总灾区救灾物资需求情况，根据实际灾情和受灾群众生活需要，及时调运帐篷、床、方便食品、饮用水等灾区急缺物资，按时发放到位，确保紧急安置的受灾群众基本生活需求。		……		民宗部门在第一时间迅速赶赴当地少数民族聚居地及所属宗教活动场所，加强对少数民族受灾群众的慰问。救援队在开展救援的过程中需尊重其风俗习惯，指派一定力量维护少数民族地区的稳定。	教育部门、学校配合救援队伍组织抢救被困或被埋压的师生；加强对学校、医院等重点目标的保护；公安等部门组织开展不间断的巡逻，维护社会稳定；民政部门加快对受灾区域人员的疏散及紧急安置。各部门根据自身职责，迅速对灾情进行处置：供电部门对线路和配电变压器进行检查维修，供水部门对水厂和管网进行检查维修，燃气公司暂时中断对民用气的供应，并对城区燃气管道进行排查，建设部门迅速对城区房屋的受损情况进行巡查等。
8小时
12小时					民政部门根据少数民族对部分救援物资的特殊需求等，发放救援物资，进行临时安置。
24小时	基本完成对灾区被困人员的搜救和受灾群众的紧急安置，投入更多力量维护社会稳定。将在应急救援过程中掌握的更全面准确的受灾情况按上级的要求统一上报。

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处于不同烈度的城镇在安置救助阶段的处置内容和持续时间也有所差别，Ⅷ度及以下受灾较轻的城镇，主要应对受地震影响、在地震中房屋遭到破坏等仍需救助的受灾群众提供相对稳定的临时安置；对于Ⅸ度及以上受灾较重的城镇，主要应解决危房户的救济和大部分灾民物资供应的问题。处置要点见表 5（部分）。

表 5  城镇地震安置救助阶段处置要点

Table 5.  Urban emergency handling key points in earthquake resettlement assistance phase

处置时间	影响因素						……
	经济发展水平				建筑物破坏情况	无家可归人数
	发达	较发达	一般	落后
2天	根据民政等部门统计的受灾人员信息，当地政府整合资金，妥善解决受灾区域和群众的生产生活问题，为受灾区域生产生活秩序的全面恢复做好准备。		根据民政等部门统计的受灾人员信息，对受地震影响仍需救助的受灾群众提供必要的帮助，出现生活等部分物资暂时短缺等问题时，应及时上报给上级政府部门，请求必要的支援。		建设、地震部门组织人员或协助房屋鉴定专家重点对在地震中遭到破坏的建筑物进行危房鉴定。对经鉴定已出现险情，暂不能回家居住及住房倒塌的受灾群众进行临时安置，提供必要的救援物资。根据对建筑物破坏情况的不断排查，结合地震部门的震情分析报告，在余震逐渐减弱的情况下，引导经排查房屋轻微破坏无安全隐患的临时安置群众回家居住，以减少避难人数，减轻政府应急管理工作的负荷。	根据对房屋遭到破坏已有安全隐患的无家可归人员的核查统计及灾情上报结果，确定无家可归人数，民政等部门按需准备生活物资。
3天

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结合不同烈度城镇的受灾情况，恢复生产自救阶段的处置要点见表 6（部分）。

表 6  城镇地震恢复生产自救阶段处置要点

Table 6.  Emergency handling key points in urban earthquake resume production phase

处置时间	影响因素							……
	经济发展水平				居民生活影响
	发达	较发达	一般	落后	水电气中断	通讯中断	粮食饮用水中断
4—10天	根据民政部门统计的受灾情况，对辖区内受到地震影响造成损失的区域提供援助，重点恢复受灾区域的生产生活秩序。在房屋鉴定和水电等恢复的基础上，组织受灾农村恢复农业生产，企业、商户恢复生产经营，学校恢复上课。派工作组或对口到乡镇指导乡镇过渡安置和生产恢复。基本全面恢复辖区正常生产生活秩序，为灾后重建做好准备。		对于经济发展水平较落后的灾区，恢复生产自救阶段的时间可能会有所延长。根据民政部门统计的受灾情况，在对辖区内受到地震影响造成损失的区域提供援助出现困难时，及时上报给上级政府部门，请求必要的支援，随着援助物资和资金的到来，要进一步强化捐款管理和救灾物资发放管理。在外界力量的帮助下，尽快恢复受灾区域的生产生活秩序。		供电、供水、供气、通讯部门在受灾区域重点工程设施抢修基本完成的基础之上，按照抢修计划进一步抢修辖区未恢复功能的设施。优先为有条件恢复生产的企业部门，特别是食品、日用品生产、建材企业等生产部门的生产恢复提供能源保障。		粮食等部门积极调入粮食供应灾区市场，加强对粮食价格及市场动态的实时监测和预警，及时与粮油应急加工和供应网点保持联系，做好应急成品粮油的加工和供应工作。加强对粮油市场的监管，坚决打击囤积哄抬物价等违法行为，确保灾区粮油市场秩序的稳定。同时，引导当地食品等企业迅速恢复生产，各乡镇组织农民开展生产自救，农业部门积极调配物资并提供专业的指导。

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4.   多因素控制的城镇地震灾害应急处置模型

在城镇地震灾害应急处置流程分析、关键影响因素分析和应急处置要点分析的基础上，建立分阶段分因素的应急处置要点库，实现不同烈度条件下应急处置流程管理、应急处置阶段管理、关键影响因素管理、分因素的处置要点管理等，如图 6所示。

图 6  处置要点管理界面

Figure 6.  Management interface of disposal points

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破坏性地震发生后，可按图 7所示的应急处置流程模型开展多因素控制的城镇地震灾害应急处置工作。

图 7  多因素控制的城镇地震灾害应急处置流程模型

Figure 7.  Flowchart of urban earthquake disaster emergency handling operation process with factors control

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地震发生后立即启动地震灾情快速评估，通过灾情快速评估判定城镇所处烈度。基于不同烈度下的应急处置流程管理，触发相应烈度的应急处置流程。依次提取该流程下各阶段的关键影响因素，根据地震应急基础数据库、灾情评估结果、灾情信息和第三方信息（如天气预报等）提取各个关键影响因素的值，结合应急处置阶段管理和分因素处置要点，生成分阶段分因素处置要点，然后获取各阶段应急处置方案模板，将应急处置要点按照模板设定规则填入，合成分阶段处置方案，用于指导城镇地震灾害应急处置工作。

5.   总结

以提升城镇地震灾害应急处置能力为目的，本文结合城镇地震应急处置的特点及影响因素，研究构建了多因素控制的城镇地震灾害应急处置模型，根据模型生成的应急处置方案将更适用于城镇地震应急处置，为城镇抗震救灾科学决策提供有效参考。但除本文考虑的城镇地震灾害应急处置的关键影响因素外，城镇地震应急处置往往还受其他诸多因素的影响，各种因素的作用大小不一，且部分因素相互之间还存在复杂的关联，如何体现这些关联，并对不同的因素加以科学量化仍是后续模型构建中需要进一步研究的内容。此外，本文以城镇作为地震应急处置的研究对象，在其所处的环境和受灾程度等情景构建方面尚有待开展更深入的研究，为模型的不断完善奠定基础。