引言

设立地震重点监视防御区是我国确定的一项重要的防震减灾法律制度，也是实施突出重点全面防御战略的一项重要举措。自1996年施行这一制度以来，实践表明，强化地震重点监视防御区（以下简称重防区）的各项防震减灾措施，能够有效减轻地震造成的人员伤亡和经济损失。但由于我国重防区的相关信息一直没有正式公开，在相当程度上影响了基层政府、社会组织和公众等各个主体发挥其作用。随着经济社会发展水平的不断提高和政府信息公开工作的不断深入，社会公众要求公开地震重防区信息的呼声持续增长。我国现阶段经济社会发展和公众素质水平，已使公开地震重防区信息的时机趋于成熟。通过选择适当的方式和时机公开地震重防区信息，并采取积极主动的措施消除信息公开后的影响，将有利于进一步凝聚政府社会资源，规范各级政府、社会组织和公众的防震减灾行为，落实和检查基层防震减灾工作，尽快提升地震重防区防震减灾的综合能力，对于促进地震重防区率先实现国家2020年防震减灾目标任务具有重要的现实意义。

自2011年开始，国家重大社会科学基金“全国地震重点监视防御区制度现状、成效及其对策研究”对重防区信息公开方面进行了探索性的研究，探讨了影响地震重点监视防御区信息公开的风险因素，并以市县防震减灾工作人员为对象，对信息公开方面的相关问题进行了问卷调查研究（晁洪太，2012；申文庄等, 2014a, 2014b）。本文将详细分析探讨地震重点监视防御区信息公开的必要性和意义，并针对被访者对重防区信息公开的态度、公开途径、发布形式、发布内容、防震减灾工作应当加强的环节以及应采取的强化措施进行系统分析。

1.   重防区信息公开的必要性和意义

1.1   信息公开已成为国际惯例

国际上，公布地震危险性和风险信息是美国、日本等防震减灾先进国家的例行做法。美国在1994年制定并公布了《地震危险区划》，划分出加州洛杉矶、旧金山等41个地震高风险地区，把地震分布图发布到了互联网上，公众可以通过地图中的不同色彩获悉某地区地震发生的概率（David Gardner for Mailonline，2011）；2011年的美国国家安全战略里明确提出要在全国建立重大自然灾害风险性技术服务系统，向各级政府、企业、私营组织、社会组织提供科学的、可以信赖的风险信息；1995年日本阪城大地震后，日本地方政府顺应了社会公众的需求，向居民公开了地震、海啸和泥石流风险图（候卫真，2004）。日本还于2013年10月底发布了南海海沟大地震的损失预测，并公布了9级地震淹没区。2015年3月联合国在日本仙台召开了世界减灾大会，一致通过了“仙台减轻灾害风险框架协议”，该框架协议特别强调了地震风险信息的透明性和可得性（WHO，2015）。据参考消息网报道，日本政府地震调查委员会于2016年6月10日发布了2016年版的《全国地震震动预测地图》（董磊，2016），地图显示了未来30年内遭遇Ⅷ度（日本标准6弱）以上地震破坏的概率分布。从静冈县到四国海域的日本南海海槽巨大地震震源区域附近，发生Ⅷ度（日本标准6弱）以上地震破坏的概率与2014年版地图基本持平。可见公开重防区信息已经成为国际发展潮流。

在我国，2007年1月17日国务院第165次常务会议中通过并于2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（中华人民共和国中央人民政府，2007）对政府信息公开作出了明确规定，其中第九条规定行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：“（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；……”重点监视防御区信息完全符合这两款描述，因此应当进行公开。

1.2   一些地区已经公开相关信息

自1998年以来，广东、黑龙江、云南、宁夏、青海、山东等省和自治区先后制定颁布了地震重点监视防御区管理办法或规定，明确了国家级、省级地震重点监视防御区的确定权限，规定了地震重点监视防御区的各项强化措施。2006年以后，各地为贯彻落实国务院文件出台了一系列管理办法或实施细则，有一些省、市、县政府文件公开了地震重点监视防御区的具体区域，未造成不良后果。

其中，《黑龙江省地震重点监视防御区管理办法》（黑龙江省人民政府，2001）、《宁夏回族自治区地震重点监视防御区管理办法》（宁夏回族自治区人民政府，2006）向社会公开了本省或自治区国家级和省级地震重点监视防御区的具体地域。另有一些省、市（地）人民政府以规范性文件或防震减灾规划等方式，公开了部分全国地震重点监视防御区和全国地震重点监视防御城市。如陕西（陕西省人民政府办公厅，2006）、河北（河北省石家庄市人民政府，2007）、甘肃（甘肃省人民政府办公厅，2011）、宁夏（自治区人民政府，2011）等。

截至2013年6月，29个省和自治区（包括直辖市）制定的防震减灾“十二五”规划里部分涉及了重防区的相关信息，公开了一些具体的国家级、省级地震重点监视防御区和中长期地震形势预测等相关情况。

1.3   网络媒体对重防区的相关报道

实际上，虽然政府层面没有明确公开重防区信息，但一些新闻报道、报纸、网络发帖等已经对其进行了不同程度和范围的公开，仅通过百度搜索“地震重点监视防御区”就得到了2080000个结果，对重点监视防御区和防御城市也有专门的术语解释（图 1及图 2）。

图 1  “重点监视防御区”的搜索结果

Figure 1.  Searching result of "The Key Area of Earthquake Monitoring and Protection"

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图 2  “重点监视防御城市”的搜索结果

Figure 2.  Searching result of "The Key City of Earthquake Monitoring and Protection"

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1.4   基层要求信息公开的呼声强烈

课题组在执行国家社科基金项目“全国地震重点监视防御区制度实施现状、成效及对策研究”的过程中，曾经对部分市县地震局工作人员进行了关于重防区信息公开的调查，结果显示，83.5%的受访者同意公开重防区信息，57.2%的受访者表示同意公开重防区市县名单。今年，课题组以来自15个省的市县地震部门主管领导或政府部门领导为调查对象开展了问卷调查，其中85.8%的受访者认为应当公开或是部分公开；54.2%的受访者认为应当由国务院或国务院办公厅发文公开；90.8%的受访者认为应当发布图件和市县名单。所有的调查结果都显示出基层地震部门对信息公开的迫切需求。另外，课题组在赴云南、黑龙江、甘肃、山东、深圳和广西进行实地调研座谈时也得到了类似的结果，90%以上参加座谈会的省市县地震部门各级主管领导，包括局长和相关处室人员都要求将重防区信息以一定的形式公开。

山东省地震局于2017年举办了市县分管领导的防震减灾培训班，期间进行了两个方面的调查，共64人参加，其中57人填写了问卷。关于地震重点监视防御区是否对防震减灾有推进作用，有56人认为有积极的促进作用，制度非常有意义，效果显著；同时，有53人赞同公开有关地震重点监视防御区的相关信息。

1.5   信息公开有利于重防区的防震减灾治理工作

地震重点监视防御区是指地震风险高、对社会经济安全绿色发展影响大、需要采取防震减灾强化措施的区域。这些区域人口密度高，资产总量庞大，具有超高的社会易损性。针对重防区应当采取包括消减存量风险、加强监视预警、强化备灾和设防监管并提高公众地震安全素养等方面的强化措施。这些措施涉及包括各级政府和有关部门及企事业单位、社区、非政府组织等多个责任主体，需要明确多元主体责任，将上述各项强化措施纳入政府部门的政策、规划、战略和考核等日常工作，实行常态化监督考察。信息公开有利于明确责任、落实措施，便于监督检查。因此，建议应当以适当的方式公开地震重防区信息。

1.6   信息公开有利于从源头上避免谣传

谣言往往始于无知、愚昧、恐惧和无所作为。重防区是地震高风险区，一旦发生地震将会损失重大，在灾害风险面前越是遮遮掩掩、搞得越神秘莫测，越容易引起社会公众的猜测和恐慌，导致谣言迅速蔓延。反之，如果将真实的风险信息和需要采取的强化措施进行公开，让公众真正明确设立重防区的意义，了解自己所面临的风险，才能赢得公众的理解、支持和参与，有助于推动重防区防震减灾工作的开展。

2.   信息公开和重防区防震减灾工作强化措施的调查结果

2.1   调查概况

本文所用的数据是行业专项课题“地震重点监视防御区工作指南和发布方案”专门设计的“重防区管理办法和工作指南调查问卷”的部分内容，主要包括：①重防区防震减灾工作需要加强的环节和措施；②对待信息公开的态度；③信息发布的途径、形式及内容。

2.2   样本情况

课题组依托深圳防震减灾科技交流中心组织的多期市县防震减灾培训班，分别于2015年4月25日、2015年10月23日、2015年11月13日、2015年11月22日、2016年3月21日、2016年4月28日发放了367份《重防区管理办法和工作指南调查表》，实际回收问卷328份，数据清理后，有效问卷为298份，回收率89.4%，有效回收率81.2%。

问卷来自广东、广西、贵州、海南、吉林、江苏、四川、云南、浙江、重庆等20个地区（含60份未填地区问卷），被调查者中既有政府主管领导，也有地震工作主管领导。地区分布和身份分布如表 1、表 2所示。

表 1  调查样本的地区分布

Table 1.  Regional distribution of investigation samples

属性	省份	份数	比例/%	有效比例/%	累积比例/%
未知		60	20.1	20.1	20.1
有效	安徽	4	1.3	1.3	21.5
	福建	9	3.0	3.0	24.5
	甘肃	1	0.3	0.3	24.8
	广东	21	7.0	7.0	31.9
	广西	29	9.7	9.7	41.6
	贵州	2	0.7	0.7	42.3
	海南	1	0.3	0.3	42.6
	河北	1	0.3	0.3	43.0
	黑龙江	1	0.3	0.3	43.3
	湖北	5	1.7	1.7	45.0
	湖南	12	4.0	4.0	49.0
	吉林	23	7.7	7.7	56.7
	江苏	15	5.0	5.0	61.7
	青海	4	1.3	1.3	63.1
	山东	6	2.0	2.0	65.1
	四川	46	15.4	15.4	80.5
	新疆	2	0.7	0.7	81.2
	云南	53	17.8	17.8	99.0
	浙江	1	0.3	0.3	99.3
	重庆	2	0.7	0.7	100.0
合计		298	100.0	100.0

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表 2  参与调查人员的身份分布

Table 2.  Identity distribution of investigation samples

是否有效	种类	份数	比例/%	有效比例/%	累积比例/%
有效	政府主管领导	6	2.0	2.1	2.1
	地震工作主管领导	116	38.9	41.4	43.6
	其他	158	53.0	56.4	100.0
	合计	280	94.0	100.0
缺失		18	6.0
合计		298	100.0

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2.3   问卷调查的数据分析和讨论

2.3.1   对待重防区信息公开的态度

对于“您认为重防区信息是否应当保密”，86.9%的受访者认为应当公开或是部分公开。只有13.1%认为不应公开（表 3）。

表 3  对重防区信息公开的态度

Table 3.  The attitude to the information disclosure

属性	种类	份数	比例/%	有效比例/%	累积比例/%
有效	秘密	25	8.4	8.4	8.4
	机密	14	4.7	4.7	13.1
	部分公开	150	50.3	50.5	63.6
	公开	108	36.2	36.4	100.0
	合计	297	99.7	100.0
缺失		1	0.3
合计		298	100.0

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2.3.2   重防区信息的发布途径

对于“如果公开，更有利于积极稳妥地推进防震减灾工作，您认为应通过何种途径发布”，55.2%的受访者认为应当由国务院或国务院办公厅发文，6.1%的受访者认为应该通过国务院总理令。以上选择通过中央一级的途径发布合计占比61.3%，占受访者中的绝大多数。有31%的受访者认为应该中国地震局发文（表 4，有效比例）。

表 4  重防区信息发布途径

Table 4.  The way of information delivery

属性	种类	份数	比例/%	有效比例/%	累积比例/%
有效	国务院发文	80	26.8	26.9	26.9
	国务院办公厅发文	84	28.2	28.3	55.2
	国务院总理令	18	6.0	6.1	61.3
	中国地震局发文	92	30.9	31.0	92.3
	其他	23	7.7	7.7	100.0
	合计	297	99.7	100.0
缺失		1	0.3
合计		298	100.0

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2.3.3   重防区信息的发布形式

对于“如果公开，您认为针对重防区信息应当以哪种形式进行发布”，80.2%的受访者认为应当发布图件和市县名单，10.2%的受访者认为应当发布市县名单，8.5%的受访者认为应当发布图件（表 5，有效比例）。

表 5  重防区信息发布的形式

Table 5.  The form of information delivery

属性	种类	份数	比例/%	有效比例/%	累积比例/%
有效	图件	25	8.4	8.5	8.5
	市县名单	30	10.1	10.2	18.8
	图件和市县名单	235	78.9	80.2	99.0
	其他	3	1.0	1.0	100.0
	合计	293	98.3	100.0
缺失		5	1.7
合计		298	100.0

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2.3.4   重防区信息发布的内容

对于“如果公开，您认为重防区信息的发布应当包括哪些内容（可多选）”，83.9%的受访者认为应当发布哪些市县属于重防区，42.5%的受访者认为应当发布全国位于重防区的市县个数，42.1%的受访者认为应当发布全国位于重防区的市县总面积（表 6，有效比例）。

表 6  重防区信息发布的内容

Table 6.  The content of information delivery

种类	计数	占选项总数的比例/%	占总份数的比例/%
哪些市县属于重防区	245	48.9	83.9
全国位于重防区的市县个数	124	24.8	42.5
全国位于重防区的市县总面积	123	24.6	42.1
其他	9	1.8	3.1
总计	501	100.0

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此外，受访者还提到重防区公布应该包括的其他内容，如重防区市县防御地震水平等级、重防区未来地震灾害的评估分析、重要工作目标和内容、重防区以防为主的工作内容和重防区人口。

2.3.5   重防区防震减灾工作应当加强的环节

受访者认为重防区防震减灾工作最应当加强的环节是备灾（40.8%），其余依次为减灾（27.2%）、应急救援（9.4%）和恢复重建（1.1%）（表 7）。由此可见，大多数的基层市县政府领导和防震减灾工作部门主管领导都意识到了备灾的重要性。

表 7  重防区防震减灾工作应该加强的环节

Table 7.  Strengthen in earthquake disaster mitigation work

属性	种类	份数	比例/%	有效比例/%	累积比例/%
有效	减灾	52	27.2	27.8	27.8
	备灾	78	40.8	41.7	69.5
	应急救援	18	9.4	9.6	79.1
	恢复重建	2	1.0	1.1	80.2
	错答	37	19.4	19.8	100.0
	合计	187	97.9	100.0
缺失		4	2.1
合计		191	100.0

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2.3.6   重防区防震减灾工作应该采取的强化措施

从表 8中可以看出，重防区防震减灾工作应该采取的强化措施排在前三位的分别是：加强抗震设防监管力度、建立有针对性的演练演习系统和提高应急设施标准。这说明受访者认为提高房屋抗震设防能力、加强演练演习和加强应急设施系统建设非常重要。

表 8  重防区防震减灾工作应该采取的强化措施

Table 8.  Tough measures in earthquake disaster mitigation work

种类	计数	占选项总数的比例/%	占总份数的比例/%
提高应急设施标准	151	13.3	79.1
加强抗震设防监管力度	169	14.9	88.5
加强技术系统/技术平台/各种工具包的推广使用	134	11.8	70.2
识别灾害风险程度	106	9.3	55.5
严密监视风险和隐患点	137	12.1	71.7
建立预警系统	142	12.5	74.3
建立有针对性的演练演习系统	167	14.7	87.4
加强后勤保障能力	121	10.7	63.4
其他	8	0.7	4.2
总计	1135	100.0	594.2

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3.   结论和建议

3.1   信息发布的内容和方式

基于前文所述的专项调查问卷结果，建议对地震重点监测防御区的信息采取逐级、逐步的方式进行公开，并向全社会强调重防区高风险性的特点，而不是地震危险性和预测预报。建议由国务院颁布地震重点监视防御区管理办法和工作指南，同时以政府文件下发重防区县级行政单元名单（图件不下发），不加密级。列入重防区的市县基层政府依据管理办法，参照工作指南，面向全社会部署重防区工作，视情况动态公布重防区地震风险信息。

3.2   信息公开后的相关配套措施

虽然现阶段公开地震重防区的信息存在一些不确定性风险，但已知风险比未知风险更容易防控却是不争的事实。可以通过采取多样化措施和手段来弱化或消除地震重防区信息公开的风险，使风险向安全的方面转化。地震重防区信息公开后的相关配套措施主要有以下几个方面：

（1）明确地震重点监视防御区和非重点监视防御区的区别，在政策层面减少对非重防区的影响，同步推进非重防区的防震减灾工作。

（2）明确重防区的概念，加强地震重防区相关知识的宣传普及。可以通过网络、广播、电视、报纸、地震信息服务咨询热线、地震专题定制服务、电子信息屏、信息公告栏等多种形式开展广泛深入的宣传，预防误解给公众带来恐慌情绪。

（3）由地震部门组织专业力量，围绕公开重防区信息开展全面、深入、系统的研究，重点针对信息公开后可能在法律、行政、公共服务等层面出现的问题，为公开重防区信息做好各方面准备，并有助于国家修改相关法律法规时将这些措施予以制度化。

（4）建立相关的政策保障制度，如加大财政税收政策支持力度、完善投融资政策、产业政策、人才政策、对口支援政策等。

（5）建立健全的地震重防区防震减灾公共服务体系。为全社会提供城乡防震减灾规划、地震区划、地震安全性评价、地震动参数复核、建设工程抗震设防要求监管服务，以及农村民居和中小学校舍地震安全建设工程服务、建筑物抗震性能鉴定与安全评估、地震安全社区建设、地震应急避难场所建设、地震应急预案编制、培训与演练等防震减灾公共服务。结合经济社会发展对地震重防区防震减灾综合能力建设的需求，不断完善和充实地震风险服务的内容，能够在很大程度上削弱重防区信息公开后可能带来的不利影响。